5月20日，上海又干了一件大事。上海市规划资源局、市经信委、市国资委、市市场监管局四大部门联合印发了《上海市工业用地使用权转让、出租、抵押二级市场管理办法（试行）》（文末附原文图片），配套的市级工业用地二级市场交易服务平台也同步上线。

这意味着上海成为全国首个出台工业用地二级市场系统化管理规则的城市。从过去线下零星交易、多头监管到线上统一平台、规范化交易，上海率先走出了一条工业用地规范化流转的路子，不仅重塑了工业用地流转的模式，也为其他城市的工业用地盘活提供了可参考的上海模板。

相较于管控严格的工业用地一级市场，二级市场由企业之间转让、出租、抵押，规则相对模糊、监管分散、乱象频发。从而出现了低效囤地、用地性质随意变更、抵押处置责任不清、国有资产流转缺乏约束等问题。也就导致了一方面大量存量工业用地闲置低效，优质企业拿地难、扩展无空间，另一方面存量土地存在各类问题，企业盘活处处受限，土地难以释放。

上海此次四部门联合统筹出台新政，从转让、出租、抵押三大核心流转行为入手，搭建了一个相对成熟的管理体系，改变了上海工业用地二级市场野蛮生长的现状。

此次新规依旧规定硬性准入红线，杜绝通过股权转让等方式实施工业用地炒作。

条款中明确提到，工业用地转让需要符合规划、产业用地准入要求，转让对象应当符合产业发展导向的企业。也首次将股权变更导致实际控制人变化纳入监管范围，如果这种变更可能不符合规划或是产业准入要求，同样需要提前经出让人同意。

工业用地满足原使用权人自身需求后的剩余部分只要符合分割条件的都可以分割转让。甚至开发区成片开发土地，只要符合规划资源管理要求也能进行分割转让。

甚至支持相邻权属清晰、使用权类型和土地用途一致的地块可以进行合并转让，经出让人同意后可按等价值原则重新确定剩余土地出让年限。

推出预告登记转让，对于未完成开发投资总额25%的工业用地，可以办理预告登记，待开发投资达到转让条件时，再办理不动产转移登记手续。

针对工业用地使用权转让价格，也明确规定了，如果土地使用权交易价格低于同期同区域同类工业用地使用权出让价格20%以上的，市、区政府可行使优先购买权。

而高于同期同区域同类工业用地使用权出让价格20%以上的，区人民政府可介入采取限制措施。既能防止国有资产流失，也避免了炒地推高实体企业的用地成本。

和政策同步上线的市级工业用地二级市场交易服务平台，将工业用地整宗地转让、分割转让、合并转让、预告登记转让等情形统一纳入平台实施统一交易管理。

不仅仅是一个规范化管理平台，也解决了多部门分头审批、线下来回办理、信息不互通的问题，还对接了工商、税务信息系统，实现了数据共享、流程标准化。四部门协同监管，既能更高效办理业务，也能杜绝暗箱操作，让工业用地二级市场交易变得更透明，最后也能让好企业拿到优质土地、让炒地者无处伸手。

作为全国首个推出系统化规划工业用地二级市场的城市，这次新政落地不仅会深刻改变上海产业用地的格局，也为其它城市提供一个学习样本。

1、工业用地彻底回归产业属性。新规虽然放开了工业用地二级市场的流转通道，但也从制度上掐断了工业用地炒作和变相勾地牟利的路径，让工业用地回归产业发展的本源属性。那些过去囤地坐等升值的企业，现在要么加快开发利用，要么把土地转让给真正需要的实体企业。土地资源将不再是少数人牟利的工具，而是成为实体经济发展的坚实支撑。

2、激活沉睡的存量土地。以上海为代表的很多一线城市的核心区域其实留存着大量的老旧工业地块、闲置园区，随着二级市场规则完善后，会进一步提升存量土地的流转效率，真正激活沉睡的工业用地，为企业提供更多核心区域的优质空间。

3、降低实体企业经营成本。对于拿地企业来说，合规的出租、分割销售等方式可以盘活存量空间，增加企业经营收入。对于需要融资的企业来说，工业用地抵押融资通道的进一步规范和成熟，也能补充企业现金流，帮助企业进行产能升级、规模扩张。

这次上海的工业用地二级市场新政，绝对不会是一个单一城市的政策调整，而是国内大城市土地管理模式的迭代信号。

当下，全国各大城市优质地块的工业用地不足、存量低效用地盘活困难。上海率先试水工业用地二级市场系统化治理，直面存量盘活、规范化交易等各种难题，试行过程中会遇到各类新的问题，提出新的解决方案，这也是在为全国探索出一条可行的路径。

从无序流转到有据可依、从线下暗箱操作到线上合规交易，从土地资源错配到精准服务产业发展，上海正在为全国工业用地改革写下关键的上海答案。

以下是《上海市工业用地使用权转让、出租、抵押二级市场管理办法（试行）》全文，来源上海市规划和自然资源局官网。